Changement constitutionnel en Guinée: La tribune de Demba Diaby, doctorant en droit public

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Comme norme juridique suprême  dans l’Etat, la constitution définit le statut organique de l’Etat. En le faisant, elle « crée, fonde et structure l’Etat », affirme le professeur Maurice Glélé  dans l’encyclopédie juridique de  l’Afrique  publiée en 1982  sous la direction du professeur Pierre François Gonidec : elle  détermine  « …l’organisation des pouvoirs publics ». Telle est la conception héritée des grands penseurs et législateurs  de l’antiquité, développée et valorisée  par  les publicistes européens, depuis le XVI ème siècle.

Une telle conception qui s’est progressivement généralisée est aujourd’hui partagée et appliquée par tous  les Etats du monde. En effet, il n’y a pas un Etat aujourd’hui dans le monde  qui, se voulant démocratique,  ne soit doté de constitution, articulée  autour de « l’organisation des publics » à laquelle se sont  greffés  tardivement « les  libertés et droits fondamentaux ».

Aussi paradoxal que cela puisse paraitre, il est tout à fait normal que le  changement  qui porte sur une telle norme  suscite, dans n’importe quel  Etat, des controverses déterminées par le pluralisme idéologique et politique. Alors, il devient  le lieu privilégié d’expression des rapports de force, politiques et sociaux.  C’est à juste raison que le professeur Martin Bléou, dans son article intitulé « la constitution et les crises en Afrique : la constitution jaugée » publié dans les mélanges en l’honneur du professeur Babacar  Kanté parus en 2017, crédite sérieusement cette réflexion quand il affirme que dans la perspective de l’établissement d’une nouvelle constitution  deux camps se constituent toujours, l’un favorable au changement constitutionnel projeté et l’autre contre ledit changement, en vue de contrôler le processus.

Le changement constitutionnel,  dont il s’agit, peut comprendre aussi bien l’établissement d’une nouvelle constitution, dénommé  changement de constitution, que la modification ou la révision de la constitution. Cette précision terminologique fait l’objet, dans la doctrine, de sérieuses contributions notamment celles du professeur  DJEDJERO FRANSCICO  MELEDJE  dans son article intitulé « faire, défaire et refaire la constitution en Côte d’Ivoire ». Mais, seul le changement de constitution retiendra, en raison de sa forte sollicitude actuellement, notre attention dans la présente analyse.

L’adjonction des traits  commande de traiter le changement constitutionnel dans  le changement de constitution en y apportant des précisions qui le singularisent par rapport aux notions voisines.

C’est pourquoi, dans le souci de satisfaire les attentes, liées à cette brulante actualité qui  interpelle le juriste, la thématique soulevée sera abordée en deux parties consacrées respectivement aux circonstances du changement constitutionnel  et à la possibilité  du changement constitutionnel.

  1. Les circonstances du changement constitutionnel

Les circonstances du changement constitutionnel, qui doit aboutir à l’établissement d’une nouvelle constitution, sont multiples et complexes. C’est à juste raison que le professeur Philippe Lauvaux  affirme, dans son ouvrage intitulé « les grandes démocraties  contemporaines » publiées en 1990, que « le cas du pouvoir constituant originaire qui établit une nouvelle constitution est complexe : il se présente  sous des formes variables essentiellement déterminées par les circonstances historiques qui président à l’avènement d’un régime politique plus ou moins nouveau… ».

Il en résulte que le pouvoir constituant qui présente des  formes variables est exercé dans des circonstances diverses. Celles-ci  qui portent sur les raisons  de  son déclenchement  sont conçues en considération du caractère non immuable des constitutions. En effet, « Les constitutions ne sont pas et ne se veulent pas  éternelles », affirme le professeur  MATTHIEU ALDJIMA : elles sont, comme toutes normes  juridiques, sensibles au temps. « Elles avouent toutes, poursuit-il, d’une manière ou d’une autre, leur contingence temporelle ; d’où la question de leur changement, partiel ou complet ».

Les nombreuses lectures, effectuées sur beaucoup d’articles scientifiques notamment « défense et illustration du constitutionnalisme africain » du professeur  JEAN DUBOIS DE GAUDUSSON, « faire, défaire et refaire la constitution en Côte  d’Ivoire »  du professeur  DJEDJERO FRANSCICO  MELEDJE , « changement de République » du professeur MATTHIEU ALDJIMA  et des ouvrages notamment « l’encyclopédie juridique de l’Afrique », « les « mélanges en l’honneur du professeur BABACAR KANTE », les « mélanges en l’honneur du professeur Maurice Glélé » sous la direction du professeur JOEL  AIVO, « institutions et droit constitutionnel » de PIERRE PACTET, « institutions politiques et droit constitutionnel  de PHILIPPE ARDENT  et BERTRAND MATHIEU, doublées de l’observation de la pratique constitution dans bien d’autres pays, nous offrent les ressources nécessaires pour analyser objectivement le cas guinéen.

De ce qui précède, il sera successivement question des multiples raisons du changement constitutionnel (1) et de  sa justification en Guinée (2).

  1. Les multiples raisons du changement constitutionnel

Elles  sont nombreuses et comprennent la  sortie de crise après une interruption constitutionnelle, la prise en compte d’un changement profond d’ordre sociétal,  la recherche de l’équilibre des pouvoirs  et  l’adaptation de la constitution à l’évolution politique. Elles peuvent être, suivant les  données de chaque Etat confronté au dit changement,  séparées ou cumulatives.

La sortie de crise, consécutive soit à la naissance d’un nouvel Etat, soit à une interruption constitutionnelle, qui est l’hypothèse la plus fréquente et la plus répandue, consiste à adopter  une nouvelle constitution en vue de sortir de la crise. Là, une précision fondamentale mérite d’être apportée : qu’on soit dans le cadre  de la naissance d’un Etat ou d’une interruption constitutionnelle, on est face à l’inexistence d’une  constitution. Alors, la démarche devrait  être  la même : instituer  « un nouveau système juridique »  et non l’exercice d’un droit  qui résulterait d’un système juridique déjà existant.

Perçue comme l’unique raison du changement constitutionnel, toutes les contributions produites, depuis le lancement de l’idée d’un éventuel changement constitutionnel dans notre pays, se sont inscrites, en dehors de celles du professeur  Togba  Zogbélémou, dans cette lancée. Elles méconnaissent  ou occultent  les autres raisons  qui existent pourtant et qui ne font l’objet d’aucune contestation en droit. Les  travaux  des professeurs Jean Gicquel, Mathieu  Aldjima Namountougou  et d’autres sont largement illustratifs sur la question. Donc, c’est une grosse erreur de vouloir trouver les raisons du changement constitutionnel uniquement dans le droit constitutionnel de crise.

Le changement de constitution peut trouver sa justification dans « un changement profond d’ordre sociétal. C’est ce qui fera dire le professeur Mathieu Aldjima  qu’« on peut changer de constitution… en vue de prendre pleinement acte d’un changement profond d’ordre sociétal. Il en ainsi lorsqu’on passe d’un régime libéral à un régime communiste ou vive versa ». A titre illustratif, on peut citer  les changement constitutionnels intervenus les pays de l’Europe centrale et orientale.

La recherche de l’équilibre des pouvoirs, qui consiste à opérer un rééquilibrage  plus ou moins relatif des pouvoirs publics notamment les pouvoirs exécutif  et législatif, est largement utilisée dans la justification du changement constitutionnel. Ainsi, le changement constitutionnel  intervenu au Maroc en 2011, visant essentiellement  à démocratiser davantage le régime en transférant certaines prérogatives du Roi au gouvernement et  au parlement. A titre illustratif, on peut citer le  transfert de prérogatives du Roi vers le Premier Ministre, devenu à l’occasion chef du gouvernement , comme le droit de dissolution de la chambre basse du parlement et la nomination de certains hauts fonctionnaires, vers le parlement dont les domaines  de compétences passent de neuf à plus de trente notamment le vote de l’amnistie.

Le plus souvent, cette raison est  jointe  à  l’adaptation de la constitution à l’évolution politique, qui consiste  à  opérer un changement constitutionnel en vue d’intégrer les nouvelles données politiques dans la constitution. Les exemples illustratifs sont nombreux : le cas marocain est toujours parlant. En plus des réformes institutionnelles entrant dans le cadre de l’équilibre des  pouvoirs , plusieurs autres réformes , se logeant dans l’adaptation de la constitution à l’évolution politique, ont été opérées. Elles portent essentiellement sur l’abolition de la sacralité du Roi, la création d’une cour constitutionnelle et la mention de « l’égalité entre l’homme et la femme ».

Le changement constitutionnel peut  être justifié exclusivement par l’adaptation de la constitution  à l’évolution politique.  C’est le cas  de  la constitution guinéenne de 1982, adoptée en vue d’y  intégrer  le parti-Etat devenu un instrument incontournable d’exercice du pouvoir politique.

Les deux  derniers  cas de figure sont ceux  qui concernent le changement constitutionnel projeté  aujourd’hui  en Guinée et qui méritent  d’être examinés  dans tous  leurs contours.

  1. Un changement constitutionnel bien justifié en Guinée

La recherche de l’équilibre des pouvoirs  et  l’adaptation de la constitution à l’évolution politique de la Guinée constituent les deux raisons  justificatives du changement constitutionnel en perspective dans notre pays, la Guinée.

Dans le cadre de la recherche de l’équilibre des pouvoirs, plusieurs  facteurs justificatifs du changement constitutionnel sont identifiés. Ils comprennent toutes  les failles qui peuvent être regroupées  dans les dysfonctionnements du système constitutionnel mis en place.

Le professeur Jean Dubois de Gaudusson a, dans son article intitulé « défense et illustration du constitutionnalisme en Afrique, après quinze ans de pratique du pouvoir », décliné l’identité de ces dysfonctionnements. A ce propos, il a parlé de l’inadéquation des mécanismes juridiques et dispositifs institutionnels mis en place. Cette inadéquation peut être localisée aussi bien à l’intérieur  du pouvoir exécutif  que dans ses rapports  avec les autres pouvoirs.

Ramenée au cas de la constitution guinéenne,  on peut noter, à  l’intérieur  du pouvoir exécutif, l’incohérence dans la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier Ministre. Ce faisant, les articles  45 et 52 de la constitution qui disposent respectivement « le Président de la République …détermine … la politique de la nation… »  et  « le Premier Ministre … est chargé … d’impulser l’action du gouvernement » comportent une confusion dans certaines articulations de leurs attributions constitutionnelles. Ainsi, la constitution, dès lors qu’elle attribue au  Président de la République le pouvoir de  déterminer «  … la politique de la nation », ne doit pas en même temps attribuer à son Premier Ministre le pouvoir  d’impulsion politique  qui en vérité conduit à la détermination de la politique de la nation,  dans un régime de type présidentialiste : c’est un véritable dysfonctionnement  du système constitutionnel  mis en place.

Dans ses rapports avec les autres pouvoirs, l’exécutif, malgré les précautions prises pour limiter  son hégémonie  à travers la consécration constitutionnelle du principe de « la séparation et de l’équilibre des pouvoirs », est prédominant. Les pouvoirs législatif et judiciaire demeurent encore sous son emprise. C’est une véritable illustration de la nature présidentialiste du régime, comme la plupart des régimes africains, qui est une contrefaçon du régime présidentiel avec déséquilibre des pouvoirs.

En effet, ce déséquilibre apparait dans certaines dispositions  de ladite constitution. Il apparait des dispositions de l’article 72 de la constitution susvisée qu’en matière de législation la compétence de droit commun est dévolue à l’exécutif.

Même dans le domaine de la loi, le parlement est loin d’être souverain. Ainsi, les parlementaires ne  sont autorisés à déposer des propositions ou des amendements qui auraient pour effet , soit une diminution des ressources publiques ou une augmentation des charges publiques qu’à certaines conditions  notamment en ce qui concerne les charges publiques : la nécessité de trouver des ressources supplémentaires qui peuvent permettre de prendre en  compte  les charges supplémentaires induites par leurs propositions ou amendements.

Dans le cadre l’adaptation de la constitution à l’évolution politique de la Guinée, plusieurs facteurs justificatifs du changement constitutionnel  sont identifiés. Ils comprennent le procédé non démocratique d’adoption de la constitution  de 2010, la  non pertinence de certains choix opérés  dans  la constitution de 2010.

Le procédé non démocratique d’élaboration et d’adoption de la constitution  a été effectivement  utilisé en 2010. Il a consisté  à confier  à  un organe non élu,  le conseil national de la transition (CNT), les soins d’élaborer  et d’adopter la constitution. Ainsi, le peuple n’a pas  été  consulté  à travers le référendum : une telle constitution, compte tenu de  la remise en cause de la légitimité démocratique, est qualifiée  par le professeur  Pierre Pactet  de « constitution octroyée ». Donc, elle a la même valeur  que « la déclaration constitutionnelle » actuellement en vigueur au Soudan. Elle n’aurait dû  pas s’étendre sur neuf (9) ans. On aurait dû  faire comme le Bénin en 1990. En effet, la conférence nationale, pour reprendre le professeur JOEL  AIVO dans les mélanges en l’honneur du professeur GLELE, a abouti  à la mise en place de deux organes à savoir le Premier Ministre et le Conseil national de la transition. Celui-ci était chargé d’élaborer la constitution. Ce qui a été fait. Mais, ,n’ayant  pas été  soumis au peuple par référendum, elle a été remplacée en moins d’une année par une constitution adoptée dans les formes requises.

Beaucoup de choix opérés  dans  la constitution de 2010 sont non pertinents. A titre illustratif, on peut citer  la fragmentation excessive du pouvoir de désignation des membres de la cour constitutionnelle, l’âge minimum  des membres de la cour constitutionnelle, la prolifération des institutions, la majorité  requise  pour l’adoption d’une proposition de loi  qui doit être soumise à référendum …

La fragmentation excessive du pouvoir de désignation des membres de la cour constitutionnelle consiste  à  attribuer, en plus du Président de la République et du Président de l’assemblée nationale, à  des organes non investis d’un mandat du peuple le droit de désignation de leurs représentants à la cour constitutionnelle. L’objectif recherché, semble-t-il, est de garantir, à travers cette composition hétérogène, l’indépendance  de la cour. Mais, il est important de souligner que la cour, qui n’est pas une autorité administrative indépendante à l’image par exemple de la haute autorité de communication, ne devait pas être bâtie, en termes de modalités de désignation de ses membres, sur le principe de l’hétérogénéité.

Une telle consécration constitutionnelle est  à  l’ opposé des bonnes pratiques démocratiques. En France, ce pouvoir  est reparti entre le Président de la République, le Président  du Senat et le Président  de l’assemblée nationale qui sont bénéficiaires d’un  mandat populaire. Chacun d’eux désigne trois (3) des neufs (9) membres  du conseil constitutionnel, l’équivalent de la cour constitutionnelle en Guinée. Aux Etats- unis, le droit de désignation des membres  de la cour suprême est exclusivement  détenu  par le Président  de la République mais assorti de l’accord préalable du sénat.

L’âge minimum  des membres de la cour constitutionnelle est fixé par l’article 100 de la constitution  à  45 ans et celui  du Président  de la République  est  fixé par l’article 29  à 35 ans. Ce  choix opéré par le constituant guinéen de 2010  nous parait non pertinent  parce que la fonction de Président de la République étant la fonction suprême, caractérisée par une complexité requérant la maturité et la sagesse, devait, à notre avis, être fixé  à un niveau supérieur.  Donc, il est incompréhensible  et inacceptable que l’âge minimum du  président de la République qui est  la première institution de l’Etat soit de 35 ans et celui des membres de la cour de 45 ans.

La prolifération des institutions, consacrées  par la constitution de 2010, est  un choix non pertinent. En effet, cet émiettement institutionnel  augmente  inutilement les charges de l’Etat et les multiples difficultés de fonctionnement  desdites institutions.

La majorité qualifiée requise pour  l’adoption d’une proposition de loi, à travers une résolution parlementaire, est excessive. Puisque la proposition de loi concernée doit être soumise au référendum, elle devrait en principe être adoptée dans les mêmes conditions qu’une loi ordinaire. Donc, l’alinéa 2 de l’article 51 nous parait surabondant dans son orientation : il doit être repensé et réécrit.

  1. La possibilité du changement constitutionnel

La possibilité du changement constitutionnel sera examinée à travers la question de la légalité constitutionnelle (1) et  l’élaboration et l’adoption de la constitution  (2).

  1. La question de la légalité du changement constitutionnel

Le  changement constitutionnel  doit-il  être opéré conformément à la constitution existante ou doit-il être opéré ex nihilo en n’ayant aucun repère ?

Cette double question, dont la réponse est vivement  sollicitée  dans l’opinion publique guinéenne, trouvera une réponse appropriée à partir d’une étude comparative. Profondément inspirée et guidée par la doctrine, la pratique et la jurisprudence conçues dans les autres pays qui offrent une grande expérience démocratique , notre analyse sera , dans la plus grande mesure du possible,  objective.

D’ores et déjà, il est important de sortir des préjugés, fondés en général sur des prises de positions  politiques et dénués de tout fondement  juridique.

Pour répondre à la double question, il y a lieu de noter  deux  cas  de figure. Le premier  est celui d’un Etat sans constitution et le second est constitué d’un Etat qui dispose de sa propre constitution.

Dans le premier cas de figure, la situation se produit en cas de naissance d’un Etat, d’interruption constitutionnelle  suite à des crises  (coup d’Etat, révolution, insurrection populaire…).

Dans une telle situation, il n’y a pas de texte juridique sur le fondement duquel la constitution doit être fondée. Donc, la recherche de la base légale à partir d’un texte serait sans objet : là, « on n’exerce pas un droit on institue un nouveau système juridique ». Telle  a été la solution retenue lors de l’établissement de la constitution guinéenne  du 23 décembre  1990.

Dans le deuxième cas de figure, on se trouve dans une situation de changement constitutionnel. C’est dire qu’il existe au préalable une constitution en vigueur : c’est le cas aujourd’hui dans notre pays.

A ce niveau, il y a également deux cas de figure. Le premier  porte sur un changement constitutionnel  prévu par la constitution existante et le second est marqué par  le silence  de la constitution existante sur  son  changement.

Concernant  le premier  cas de figure, le professeur MATTHIEU  ALDJIMA  affirme que « lorsqu’un pays vit sous un ordre constitutionnel normal, aucun changement juridique contraire à sa constitution ne devrait en théorie pouvoir  s’opérer ». C’est dire que le changement constitutionnel doit, dans un tel cas de figure, s’opérer impérativement en adéquation avec les dispositions constitutionnelles : « en pareil cas, poursuit-il, la réponse à la question de  la conformité du changement… »  Constitutionnel  «  à la constitution est naturellement  celle qu’elle a elle-même prévue ».

« C’est pour cette raison, poursuit-il, que le général DE  GAULLE  a pris soin de réviser  la constitution de la quatrième (4) République afin de rendre l’avènement de la cinquième  République conforme  à la constitution ».

Le changement constitutionnel, intervenu au Sénégal en 2OO1 et déjà cité dans la dernière tribune du professeur TOGBA  ZOGBELEMOU, est  également illustratif  d’une telle hypothèse. En effet, le conseil constitutionnel, saisi par une demande d’avis par le chef de l’Etat, a dit que l’article 46 de la constitution confère au chef de l’Etat « le droit d’initiative sans distinction entre la matière constitution et la matière législative ordinaire ».

C’est en se fondant sur  cet avis du constitutionnel que le constituant sénégalais de 2001 a doté le Sénégal de sa constitution de 2001, actuellement en vigueur. Celle-ci a définitivement réglé cette question en consacrant en son article 51 que «  le Président de la République peut, après avoir recueilli l’avis du Président de l’assemblée nationale et du conseil  constitutionnel, soumettre tout projet de loi constitutionnelle au referendum ».

Là, l’opinion du professeur  TOGBA ZOGBELEMOU trouve, à travers cette jurisprudence constitutionnelle, sa  confirmation puisque l’article 51 de la constitution guinéenne est l’équivalent de l’article 46 de la constitution sénégalaise de 1963 sur  le fondement duquel le  constituant sénégalais a doté le Sénégal de la constitution de 2001, actuellement en vigueur.

Dans le second cas de figure, marqué par le silence de la constitution existante, le professeur   MATTHIEU ALDJIMA affirme  qu’« il faut bien reconnaitre, même en cas de silence de la constitution appelée à disparaitre, le changement reste toujours possible. Il l’est pour deux raisons au moins. Premièrement, d’un point de vue philosophique et sociologique, peut-on raisonnablement condamner un peuple, quel qu’il soit, à ne jamais se débarrasser d’un texte, fut-il, constitutionnel ?  une réponse négative s’impose …le pouvoir constituant est souverain. Il s’exprime librement ». « Il n’est jamais obligé, poursuit-il, de conserver indéfiniment  l’ordre constitutionnel qu’il a mis en place ».

Les professeurs JEAN GICQUEL, LOUIS FAVOREU et PATRICK  GAIA abondent dans le même sens. Pour  le premier professeur, « les barrières  dressées devant » le pouvoir constituant  « ne le limitent que dans la mesure où il y souscrit ».

Pour les professeurs  LOUIS FAVOREU et PATRICK GAIA , « l’établissement d’une constitution ne relève pas du droit, il fonde le droit. Un problème juridique de compétence constitutionnelle ne se pose qu’à partir du moment où une norme en vigueur l’introduit ». Dès lors, « Si on établit une constitution en rupture avec celle qui existe jusqu’alors, on n’exerce pas un droit on institue un nouveau système juridique ».

  1. L’élaboration et d’adoption du texte constitutionnel

Dans un Etat démocratique, le pouvoir constituant originaire appartient au peuple qui seul est habilité à se doter de sa propre constitution.

Mais, l’exercice de ce droit est soumis à plusieurs modalités. Celles-ci comprennent la mise en place d’une assemblée constituante et la soumission du projet de texte constitutionnel au peuple à travers le référendum.

L’assemblée constituante, élue par le peuple et pouvant être souveraine ou non, élabore la constitution et présente une diversité de statuts. Ainsi, elle peut être souveraine. Alors, « elle  rédige, débat et vote le projet de constitution, celui-ci étant considéré comme approuvé définitivement après son vote ». Ensuite, elle peut avoir pour fonction la rédaction de la constitution comme ce fut le cas de la convention de Philadelphie « qui rédigea la constitution des Etats-Unis en 1787 ».

Enfin, elle peut  cumuler les pouvoirs constituant  et législatif. C’est ce qui correspond aux traditions françaises.

La soumission du texte à l’approbation du peuple peut comprendre deux modalités.

Suivant la première  modalité, l’assemblée constituante  élue rédige le projet de constitution qui est soumis au peuple, à travers le référendum, pour approbation.

Suivant la seconde modalité, le projet de constitution est rédigé par l’exécutif assisté d’un comité d’experts avant d’être soumis au peuple, à travers le référendum, pour approbation. Cette modalité a été utilisée dans l’adoption de plusieurs constitutions  notamment la constitution française de 1958, la constitution guinéenne de 1990, la constitution sénégalaise de 2001.

De plus en plus, une autre modalité est en train de s’imposer. Elle consiste pour l’exécutif, assisté  d’un comité d’experts pouvant être appelé par exemple commission consultative constitutionnelle, à  élaborer le projet de constitution. Celui-ci va être soumis à l’assemblée pour  l’approbation  avant d’être soumis enfin à l’approbation du peuple à travers le référendum. Cette dernière  modalité a été utilisée, par exemple, pour l’adoption des constitutions ivoiriennes de 2000 et de 2016.

De ce qui précède, il est établi  que le peuple dispose du droit de changer sa constitution. Ce changement peut être fondé sur la constitution existante, quand celle-ci le prévoit, ou, en cas de silence de celle-ci, être fondé sur la volonté du peuple qui veut « instituer  un nouveau système juridique ».

DEMBA DIABY

Doctorant en droit public à l’UCAD

Enseignant  à l’UGLC-SONFONIA

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